Р Е Ш Е Н И Е

Номер 36 / 11 .04. 2011 година / град Търговище

В И М Е Т О НА Н А Р О Д А

Административен съд първи състав
На единадесети март две хиляди и единадесета година
В открито заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КРАСИМИРА ТОДОРОВА
Секретар: СТОЯНКА ИВАНОВА
Като разгледа докладваното от председателя
Административно дело № 1 по описа за 2011 година
За да се произнесе, взе предвид следното:

    Производството е по чл.124 от ЗДСл.
    Със заповед № 6/09.12.2010г. на Областен управител на Област Търговище служебното правоотношение с Е.Х.А. с ЕГН: ////////////// - финансов контрольор в Областна администрация- Област Търговище с ранг ІV младши, е прекратено, считано от 10.12.2010г. на основание чл.107, ал.2 от ЗДСл.
    Недоволен от постановената заповед, жалбоподателят А. обжалва същата в срок. Твърди, че заповедта е незаконосъобразна, тъй като е нарушена процедурата за провеждане на атестация, предвидена в НУРАСДА- нарушено е правилото за безпристрастно и обективно оценяване и на практика липсват мотиви към поставените конкретни оценки. Жалбоподателят счита, че е изпълнявал точно служебните си задължения и поставената му оценка 5 не е обективна. Поради това моли съда да отмени изцяло атакуваната заповед. Претендира и присъждането на направените по делото разноски.
    Въззиваемата страна - Областен управител на Област Търговище счита жалбата за неоснователна. Поддържа становището, че атестирането на служителя е проведено в съответствие с всички изисквания на НУРАСДА. Поради това моли съда да отхвърли оспорването като неоснователно. Не претендира присъждането на направените разноски.
    Съдът, след преценка на събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, приема за установено от фактическа страна следното:
Със Заповед № 13/17.11.2009г. жалбоподателят е назначен като държавен служител на длъжността “финансов контрольор” в Областна администрация –Област Търговище с ранг V младши. Същият е встъпил в длъжност на 23.11.2009г. (л.129 от делото).Съобразно представената длъжностна характеристика (л.131 от делото) длъжността е пряко подчинена на Директор Дирекция АПОФУС.
    От приложеното по делото досие се установява, че служителят е атестиран по реда на НУРАСДА за периода 01.12.2009г.-30.11.2010г.
    Към досието е приложен работен план за посочения период, състоящ се от четири точки:актуализация на СФУК –при промяна на нормативната уредба, слабости, установени грешки и пропуски; адаптиране на СФУК, съобразно целите на Областната администрация; проверка-при поемане на задължение и извършване на разход; изготвяне на Доклад /годишен/ за състоянието на СФУК/2009г./ Целите следвало да бъдат доказани с нови процедури и актове, по т.2 с добро функциониране, по т.3 с проверени заявки и искания и по т.4 с готов годишен доклад.
Планът е от 01.12.2009г. и е съгласуван с оценяващия ръководител.
По делото е приет като доказателство атестационен формуляр л.13 от делото с период на оценяване 01.12.30.11.2010г. съдържанието е идентично с предходния:актуализация на СФУК –при промяна на нормативната уредба, слабости, установени грешки и пропуски; адаптиране на СФУК, съобразно целите на Областната администрация; проверка-при поемане на задължение и извършване на разход; изготвяне на Доклад /годишен/ за състоянието на СФУК/2009г./ Целите следвало да бъдат доказани с нови процедури и актове, по т.2 с добро функциониране, по т.3 с проверени заявки и искания и по т.4 с готов годишен доклад.
Планът е от 19.01.2010г. и е съгласуван с оценяващия ръководител.
Приложена е длъжностна характеристика-стр.11 от делото видно от която длъжността заемана от жалбоподателя е пряко подчинена на Областен управител при Област Търговище.
Като писмени доказателства по делото са приети –доклад за състоянието на СФУК(л.17 -19 от делото), процедури по СФУК(л.20-23 от делото), образци –заявка за поемане на задължение и искане за извършване на разход, както и регистър на финансовия контрольор за периода м.11.2009г.-м.11.2010г. (л.24-69 от делото).
    На 05.07.2010г. е проведена междинна среща с оценяващия ръководител. Съответният раздел от формуляра за оценка е попълнен, като оценяващият ръководител отбелязва, че служителят работи много добре за реализиране на целите от работния план и изпълнение на задълженията от длъжностната си характеристика. С оглед оспорване подписа на служителя е изслушана графологична експертиза, чието заключение съдът кредитира изцяло като изготвено по компетентност и обективно и видно от което подписана междинна оценка от 05.07.2010г. щрихов и буквен вариант е положен от жалбоподателя. С оглед на изложеното съдът приема за безспорно установено по делото, че разделът е подписан и от оценяващия ръководител, и от служителя.
Заключителната среща е проведена на 19.11.2010г. между служителя и оценяващия ръководител. Попълнен е съответният раздел за обща оценка. По всички конкретни критерии е поставена оценка три. За всеки критерий са отразени следните мотиви:
- за степен на реализация на целите от работния план- „ оценяваният служител като цяло не е постигнал целите в работния си план”;
- за степен на изпълнение на задълженията определени в длъжностната характеристика- „оценяваният служител не може да се справи със задълженията си по длъжностна характеристика, допуска съществени пропуски в работата си ”;
- за аналитична компетентност- „ наличие на значителни непълноти в работата, непознаване на нормативната уредба, което води до грешки при обработка на документите по които работи ”;
- за ориентация към резултати- „не умее да създава организация на работата си по отношение на целите и отговорностите, не работи задълбочено и липсват анализаторски способности ”;
- за изграждане на отношения- „наличие на непълноти за изграждане на отношения ”;
- за познаване на заинтересуваните страни- „недостатъчно добро познаване на заинтересуваните страни и институциите, свързани с резултатите от собствената работа ”;
- за комуникативна компетентност- „не притежава ясна и целенасочена комуникация по множество служебни въпроси, което води до трудна комуникация с колеги от администрацията ”;
- за обща оценка за компетентностите- „ при изпълнение на функциите на длъжността в служителя отчитам значителни непълноти в знанията и уменията, които са необходими за успешното изпълнение на служебните задължения. Това изпълнение е неприемливо за служител заемащ експертна длъжност с аналитична функция ”.
    Оценяващия ръководител е направил следния коментар по общите постижения и поведение на оценявания: „През оценявания период служителят показа неприемливо изпълнение на длъжността”. Общата оценка на изпълнението за периода е 5- неприемливо изпълнение.
Формулярът е подписан от жалбоподателя на 19.11.2010г., като в графата ”коментар на оценявания” същият записва, че не е съгласен с поставената оценка.
На 26.11.2010г. е депозирано възражение Областен управител –Област Търговище-стр.9 от делото. В него като цяло се сочи, че изготвената оценка не е безпристрастна, честна и компетентна. Служителят сочи, че не е допускал грешки в работата си.
С писмо изх.№94-578 от 02.12.2010г. – стр.8 от делото жалбоподателят е уведомен, че спрямо него намира приложение чл.5, ал.3 НУРАСДА-т.е. няма контролиращ ръководител, който да разгледа възражението му и не намират приложение правилата на чл.28 и 28 от цитираният нормативен акт.
    С атакуваната заповед № 6/09.12.2010г. служебното правоотношение е прекратено на основание чл. 108 от ЗДСл във връзка с чл.107, ал.2 от ЗДСл поради получена най-ниска обща оценка при атестиране. Заповедта е връчена на служителя на същия ден.
По делото с протоколно определение от 12.01.2011г. –стр.209-210 от делото е указано на ответника по оспорването, че е негова доказателствената тежест в настоящото производство и следва да установи съществуването на фактическите основания, посочени в оспорения адм. акт и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Допълнително не се представят писмени доказателства свързани с дейността на служителя по повод проведената атестация и прекратено служебно правоотношение.
    Въз основа на изложеното от фактическа страна съдът направи следните правни изводи: Жалбата е процесуално допустима- същата е депозирана от активно легитимирано за това лице, против акт, подлежащ на съдебен контрол и в установения от чл.149 АПК преклузивен срок. Разгледана по същество, жалбата е основателна.
    Оспорената заповед е с правно основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. В тази хипотеза органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие. Единствено и достатъчно основание е съответният държавен служител да е получил възможно най-ниската обща оценка при атестиране. Компетентният орган е обвързан с едномесечен срок от получаване на окончателната оценка, в който може да упражни правомощието си.
    Основното възражение на жалбоподателят е за допуснати съществени нарушения в процедурата по атестирането й и нарушаване на чл.25 от наредбата за условията и реда за атестиране на служителите в държавната администрация.
    Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и 2 от ЗДСл държавният служител се атестира ежегодно по система от критерии, чрез които се оценяват постигането на предварително съгласувани цели, степента на изпълнение на задълженията и професионалните компетентности. Атестирането се извършва на три етапа, като съдържанието на същите, както изготвянето и целите на работния план и общата оценка са подробно регламентирани с разпоредбите на чл. 11- 14 от НУРАСДА. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и професионалната компетентност на служителя за целия период на атестиране и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 24, ал. 1 от НУРАСДА).
    Императивно са уредени и сроковете за извършване на тези действия- съответно в началото, в средата и в края на периода. Разпоредбите на чл. 12, чл. 13 и чл. 14 детайлизират реда на атестиране като изрично са указани изискванията към атестирания, целите на всеки един от периодите, отчитането (междинно и окончателно) на резултатите от изпълнението на поставените задачи. Така чл. 12, ал. 5 и 6 от Наредбата задължават работните планове да се изготвят през периода 1 до 30 ноември всяка година, а при новопостъпилите служители - в 30 дневен срок от постъпването. Именно в работния план съгласно ал. 2 и 3 се определят целите и изискванията към изпълнението, които оценяваният трябва да реализира през периода. Тези цели могат да са свързани с различни неща- конкретни резултати, подобряване на качества и професионалната квалификация и пр. необходимо е обаче тези цели да са в максимална степен конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето. Съдържанието на работния план конкретизира и прецизира изискванията към всеки служител. В конкретната хипотеза е налице работен план, който е съгласуван с оценяващия ръководител. Поставените в работните планове цели са общо формулирани по начин, който не позволява да се прецени осъществяването им. С това е нарушена и нормата на чл. 12, ал. 4 от НУРАСДА, съобразно която целите, определени в работния план трябва да са в максимална степен конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето. Това се отразява върху показателите за оценка на изпълнението на длъжността, първият от които е степента на реализация на целите в работния план , а следващият – степента, в която са постигнати изискванията към изпълнението на преките задължения по длъжностна характеристика (чл. 16 и 17 от НУРАСДА).
    Наличието на работен план обаче не е достатъчно. За да се постигне целта на закона, в чл. 13, ал. 1 от Наредбата е предвидено провеждане на междинна среща между оценяващия ръководител и оценявания, която следва се осъществи в периода от 1 юни до 15 юли на съответната календарна година. При нейното провеждане оценяващият ръководител и оценяваният служител правят преглед на изпълнението на длъжността на оценявания относно реализирането на целите, определени в работния план и изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика. Безспорно, целта на тази среща е служителят да разбере дали полага достатъчно усилия и изпълнява ли поставените му задачи по начина, по който изисква това от него прекият му ръководител. Без тази междинна оценка на работата е невъзможно да се постави крайна оценка, служеща и като основание за прекратяване на служебното правоотношение в хипотезата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. Това изискване също е спазено. Междинната среща е проведена на 05.07.2010г. При нея оценяващият не е констатирал пропуски при изпълнението на длъжността и е установил, че като цяло служителят се стреми да постигне целите, заложени в работния план.
    Последният етап е провеждането на заключителна среща и определянето на обща оценка- чл.14 и следващите от Наредбата. Тази среща е проведена на 19.11.2010г. Провеждането на срещата и определянето на оценката са отразени във формуляра за оценка. Служителят е подписал документа на посочената дата, но с възражение, че не е съгласен с поставената му оценка). Възражението не е било разгледано с оглед това, че няма контролиращ ръководител. В едномесечен срок от получаване на окончателната оценка е издадена и атакуваната заповед за прекратяване на служебното правоотношение.
    При провеждането на атестацията е нарушен принципа на чл.25 от НУРАСДА. Атестирането не е извършено въз основа на обективно установими факти и обстоятелства. Във формуляра за оценка оценяващият ръководител излага мотиви, които са твърде лаконични и неконкретни.
Длъжността, заемана от жалбоподателя, е експертна с аналитични и/или контролни функции. Ето защо за него намират приложение показателите за компетентност, описани в чл.20 от НУРАСДА.     Тези показатели са пет и за всеки от тях законодателят е предвидил определени умения, които подлежат на проверка. Наличието и степента на развитие на посочените в чл.20 умения следва да се преценят за всеки конкретен служител при заключителната среща. Изводите си за липса на определени умения оценяващия ръководител следва да мотивира с конкретни факти. В случая оценяващият ръководител се е задоволил само да отбележи, че служителкя не притежава определени умения („ не притежава добър потенциал за развитие като експерт с аналитични функции). В противоречие с изискването на закона обаче оценяващият ръководител не е посочил въз основа на кои факти прави тези изводи. Поради това съдът намира, че оценката на жалбоподателя не е извършена безпристрастно, честно и компетентно. В атестационния формуляр, удостоверяващ извършената процедура по атестирането на служителя, на практика липсват мотиви за поставените оценки по всеки конкретен показател. Оценяващият ръководител не е оформил надлежно атестационния формуляр при атестирането на държавния служител и не е изпълнил разпоредбата на чл.25 от Наредбата. Изложените мотиви не се основават на надлежно установени факти и не могат да обосноват направената преценка за неприемливо изпълнение- системно изпълнение на работата под нивото на изискванията на длъжността (чл.23, т.5 от НУРАСДА).
    Съгласно Закон за финансовото управление и контрол в публичния сектор/ Обн., ДВ, бр. 21 от 10.03.2006 г., доп., бр. 42 от 5.06.2009 г., изм. и доп., бр. 54 от 16.07.2010 г./ по реда на чл. 9, ал. (1) ръководителите по чл. 2, ал. 2 могат да делегират правомощията си по този закон на други длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи определят конкретните им права и задължения.”. Видно от длъжностната характеристика, това е вменено в задължение на жалбоподателя. Пак съгласно чл.5 финансовото управление и контрол в публичния сектор е цялостен процес и съгласно ал.2 се осъществяват чрез системи за финансово управление и контрол, включващи политики и процедури, въведени от ръководството на организациите по чл. 2 , с цел да се осигури разумна увереност, че целите на организациите са постигнати чрез: 1. съответствие със законодателството, вътрешните актове и договори; 2. надеждност и всеобхватност на финансовата и оперативната информация; 3. икономичност, ефективност и ефикасност на дейностите; 4. опазване на активите и информацията. Изграждането, развитието и функционирането на елементите на финансовото управление и контрол в съответствие със спецификата на организацията и по силата на чл.10 включва следните елементи:1. контролна среда; 2. управление на риска; 3. контролни дейности; 4. информация и комуникация; 5. мониторинг. Посоченото обуславя извод, че както целите в работния план следва да са конкретни, а не бланкетни или да се изразяват външно в препис на нормативната уредба, то по същия начин следва да е изрично посочено въз основа на кои конкретни факти е направен съответния извод и най- вече да е отразен подробен и мотивиран анализ на поставените цели и постигнатият краен резултат.
    Принципно съдът не може да контролира правилността на поставената оценка. При същинската преценка на извършената оценка съдът е ограничен в проверката си само в рамките на законосъобразността й - посочване на мотиви, които са изведени въз основа на обективно установими факти. Съдът не може да преценява дали служителят ефективно или не е изпълнявал задълженията си. Тази преценка е предоставена единствено и само на ръководителя. В случая обаче направената оценка е незаконосъобразна, защото е извършена в нарушение на чл.25. Наличието на конкретни мотиви, изведени въз основа на обективни факти е гаранция за спазването на принципа за справедливост, обективност и безпристрастност.
    Липсата на мотиви за поставената оценка е съществено нарушение на процесуалните правила и представлява отменително основание по смисъла на чл.146, т.3 от АПК. Постановената при този порок заповед е незаконосъобразна и следва да бъде отменена.
    Предвид изхода на спора претенцията на жалбоподателя за присъждане на разноски по делото, които са в размер на 270 лева платено адвокатско възнаграждение и ескпертиза e основателна.
    Водим от горното и на основание чл.172, ал.2, предл. второ АПК съдът

Р Е Ш И:

    ОТМЕНЯ КАТО НЕЗАКОНОСЪОБРАЗНА заповед № 6/09.12.2010г. на Областен управител на Област Търговище с която е прекратено служебното правоотношение с Е.Х.А. с ЕГН: ////////// - финансов контрольор в Областна администрация - Област Търговище с ранг ІV младши, считано от 10.12.2010г. на основание чл.107, ал.2 от ЗДСл.
  ОСЪЖДА Област Търговище ДА ЗАПЛАТИ на Е.Х.А. с ЕГН: //////////// – 270 (двеста и седемдесет) лева съдебни разноски.
    Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния административен съд на Република България.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:
Решението не е влязло в законна сила.